מי כתב, ומתי, “דמוקרטים בעלי תבונה לא יתקשו לתפוס, שהצלחת התכנית לתקציב דו-שנתי תנחיל מהלומה כבדה לכוחם של נציגי העם”? ‘ניו יורק טיימס’, אפריל 1883. המאמצים להחליש פיקוח פרלמנטרי על תקציבים התחילו במאה ה-13, ולא פסקו מאז. ישראל, סלובניה ובחריין הן עכשיו המובילות בתחום
בשנות ה-80, כאשר התקציב של ארה”ב יצא מכלל שליטה, והחוב הלאומי גדל פי שלושה בתוך שמונה שנים, המערכת הפוליטית היתה מוכנה למעשי ייאוש. ב-1986 נמצא רוב בקונגרס לטובת “גיליוטינה”, שתקצץ אוטומטית עשרה אחוז מכל סעיף הוצאה בתקציב. אילו יצא אל הפועל, החוק הזה (שנקרא על שם שלושת יוזמיו “גראם-רדמאן-הולינגס”) היה מעקר את הקונגרס מכוח החקיקה שלו.
זה דווקא התאים לרוח הימים ההם, ימי רונלד רייגן. הקונגרס היה בִּשליטתם הנצחית של הדמוקרטים, והם היו, בלשון הנשיא הרפובליקני, “מפלגת המסים והבזבוזים”. הלצה רבת ימים חזרה וקנתה פופולריות. כל אימת שהקונגרס יצא לפגרה, הרייגניסטים היו נאנחים לרווחה, ואומרים: “הקונגרס אינו בעיר, הרפובליקה בטוחה מכל פֶּגַע”.
היה עוד רעיון אחד, מהפכני בהחלט, אבל בוטה פחות: תקציבים דו-שנתיים. הכול הסכימו שתהליך הכנת התקציב הוא בלתי נסבל באורכו, בלתי נסבל בשיעור הפוליטיזציה שלו, וגוזל מן המערכת את יכולתה לשקוד על “הטווח הארוך”. תקציב דו-שנתי – אמרו תומכיו – יעניק הרבה יותר זמן הן להכנת התקציב והן לַפּיקוח עליו.
“תנאי לממשלה דמוקרטית”
לקונגרס יש מכון מחקר קטן משלו, הידוע בראשי התיבות CBO (“משרד התקציבים של הקונגרס”). הוא התבקש להכין דין-וחשבון על תקציבים דו-שנתיים: יתרונות, חסרונות, השוואות. הבה נשמע משהו על נסיונן של ארצות אחרות, גם אם אמריקנים בדרך כלל אינם סבורים שיש להם מה ללמוד.
ב-1988 פירסם ה CBO את הדוח שלו. בסעיף “ארצות אחרות” כתבו מחברי הדוח:
הכנת תקציב היא תהליך שנתי כמעט בכל הארצות הלא-קומוניסטיות. בין הדמוקרטיות של מערב אירופה, רק לספרד יש היסטוריה של תיקצוב דו-שנתי. היא ויתרה על השיטה הזו בתחילת שנות ה-70, לפני ש[רודנות] פרנקו הגיעה אל קיצה.
ב-1988, CBO היה מסוגל לנקוב רק בשמותיהן של שתי ארצות, שתיקצבו אחת לשנתיים: פֶּרוּ ובחריין. מאז נוספה עוד ארץ אחת, הדמוקרטיה האירופית היחידה העושה כן – סלובניה הקטנה, לפנים חלק מן הפדרציה היוגוסלבית. הסיבה להימנעותן של רוב הדמוקרטיות מתקציבים דו-שנתיים, הסבירו בעלי הדוח, היתה ש”בארצות האלה, ההזדמנות השנתית לבחון את התמיכה בממשלה [באמצעות ההצבעה על התקציב] נחשבת תנאי לממשלה דמוקרטית”.
“זה פוטש!”, קרא קוק
המֶחטָף החוקתי בירושלים בשבוע שעבר זקוק אולי לקונטקסט קצת יותר רחב ממה שמליאת הכנסת מסוגלת להעניק לו. אולי לא היה כמותו בתולדות ישראל מאז נובמבר 1948, כאשר האסיפה המכוננת – אשר נבחרה כדי לחוקק חוקה – הכריזה על עצמה מייד עם כינוסה “הכנסת הראשונה”. חבר כנסת מתנועת החרות, הלל קוק, היה היחיד שֶמָחָה. הוא קרא, “זה פוטש!”
מומחים חוקתיים יצטרכו להחליט אם יש משהו ממין הפוטש בהחלטה החד-צדדית של ראשי הרוב בכנסת להחליש את הפיקוח הפרלמנטרי על התקציב. פרלמנטים נועדו מלכתחילה בדיוק לתכלית הזו: לאשר תקציבים. התעקשותם על הפְּרֶרוֹגטיבה שלהם ציינה את חבלי הלידה הממושכים של הדמוקרטיה המערבית, מאנגליה של המאה ה-13, עבוֹר דרך אנגליה של המאה ה-16 וה-17, המשך בצפון אמריקה ובצרפת של שִלהי המאה ה-18.
אוטו פון ביסמארק, “קנצלר הברזל” של קיסרות גרמניה, לא סבל פרלמנטים, אבל הבין שאין מנוס מפניהם. עניין אחד הוא חזר וניסה לעשות: לשכנע את הרייכסטאג בברלין להסכים לתקציבים דו-שנתיים. ה’ניו יורק טיימס’ דיווח על מאמצי ביסמארק ב-21 באפריל 1883, והעיר:
דמוקרטים בעלי תבונה לא יתקשו לתפוס, שהצלחת התכנית לתקציב דו-שנתי תנחיל מהלומה כבדה לכוחם של נציגי העם.
מי צריך בתי מחוקקים
הזירה היחידה שבה נוּסוּ תקציבים דו-שנתיים לאורך זמן בהיקף רחב היא הזירה המקומית בארה”ב. מאמצע המאה ה-19 ואילך, הנטיה במדינות המרכיבות את ארה”ב היתה לצמצם את כוחם של בתי המחוקקים. תקציבים דו-שנתיים איפשרו לא רק לפַשט את תהליך החקיקה, אלא גם לקצר את נוכחותם של נבחרי העם בבירת המדינה: בשורה של מדינות, בית המחוקקים התכנס רק פעם בשנתיים, לתקופה קצרה של כמה חודשים.
לפני שבעים שנה, ב-44 מדינות (מתוך 48 שהיו אז) תקציבים הוכנו אחת לשנתיים. כיום המספר הזה קטן בחצי. מעשר המדינות הגדולות ביותר, רק שתיים דבקות בנוסחה הדו-שנתית: טקסס, השניה בגודלה, ואוהיו, הששית בגודלה. טקסס היא הגדולה היחידה המוסיפה להסתפק בכינוס בית המחוקקים שלה אחת לשנתיים.
יוזמת התקציב הדו-שנתי מעולם לא קרמה עור וגידים בוושינגטון, אם כי חזרה והוצעה מפעם לפעם. סנאטור רפובליקני בכיר, ג’אד גרֶג (Gregg), הציע אותה לאחרונה ב-2006. הוא מייצג את ניו המפשר, מדינה קטנת-אוכלוסים בצפון החוף המזרחי. שם, הממשלה אינה מטילה מסים – הכנסותיה באות מן המונופול שלה על מכירת אלכוהול – וּבית המחוקקים ממילא אינו עסוק במיוחד. שמרנים רפובליקנים היו מעתיקים ברצון את הדגם של ניו המפשר לזירה הארצית, בחזקת מי-צריך-ממשלה, מי-צריך-מסים.
בקליפורניה, הגדולה והעשירה במדינות ארה”ב, נעשה ב-2006 נסיון ליזום מעבר לתיקצוב דו-שנתי. היוזם, חבר הסנאט של המדינה, אַבֶּל מַלדוֹנאדוֹ, הציע תיקון מעניין לחוקה: לא זו בלבד שהתקציב יוגש אחת לשנתיים, אלא שבתי המחוקקים של קליפורניה יכונסו רק פעם בשנתיים. הוא הבטיח שזה יחסוך הרבה כסף.
קליפורניה לא השתכנעה, אבל מִהיותה מדינה אקספרימנטלית, אין זה כלל מן הנמנע שהיא עוד תנסה.
סכנה: ניסויים חוקתיים
הנסיון ליטול סמכויות שהבוחר לא העניק פיעם בִּמרוּצת השנים בכל מיני ממשלות. זה לא כבר ראינו את נשיא ונצואלה, אוּגוֹ צ’אווס, תובע סמכויות חקיקה מן הפרלמנט של ארצו. הוא גם קיבל אותן, לשנה וחצי. צ’אווס הראה בעשר שנות שלטונו שאין כל סתירה בין ממשלה נבחרת – הוא נבחר שלוש פעמים ברוב גדול – ובין דיקטטורה. תיתכן בהחלט רודנות נבחרת, בין אם זו רודנותו של יחיד וּבין אם זו רודנותו של רוב חסר מעצורים.
כמובן, אין שום דבר לא לגיטימי בעצם התמיכה בתקציב דו-שנתי. אבל כל שינוי חוקתי מצריך תהליך של התייעצות וּמחייב הסכמה רחבה. כאשר הוא נעשה באופן חד-צדדי, כמעט כלאחר יד, הלגיטימיות שלו עומדת בספק.
ישראל עושה מפעם לפעם ניסויים חוקתיים מעניינים. היא הדמוקרטיה המערבית היחידה, אשר ניסתה לבחור בבחירות אישיות את ראש ממשלתה. התוצאה היתה החלשה היסטורית של המפלגות הגדולות. האיש הראשון שנֶהֱנָה משיטת הבחירה הישירה, בנימין נתניהו, עומד עכשיו בראש מפלגת השלטון החלשה ביותר בתולדות המדינה.
נסיונות לָלוּש את החוקה לִצרכים פוליטיים מְניבים תוצאות לא-חזויות. זו הסיבה שמנסחי החוקה האמריקנית, לפני 220 שנה, שָׂמוּ כל כך הרבה מכשולים בדרכם של שוחרי שינויים בֶּעתיד. היא נולדה רבת פגמים, והיא מוסיפה להיות פגומה, אבל גדוּלתה של חוקת ארה”ב היא שאיש אינו יכול לחטוף אותה. מי שמנסים, אחת לכמה שנים, נענשים משפטית ופוליטית.
זיהוי מלא, או לפחות ציון כתובת של אתר רשת, הם תנאים מקדימים לפירסום. מסרים יושמטו בהיעדר זיהוי בלי קשר לתוכנם. אנא הימנעו מתגובות ‘טוויטר’ (140 תווים) ומהתקפות אישיות. תודה.
הבוחר האמריקאי מצביע לאדם שישמש כנשיא, והנשיא הזה נבחר לארבע שנים וממנה ממשל כמיטב שיפוטו. בחינת התקציב השנתי ע”י בית המחוקקים יכולה לפקח על הממשל, להגביל את צעדי הממשל, במקרה הצורך להביאו במבוכה, אבל לא משמשת כשוט תמידי שעלול להביא להחלפת השלטון כולו אחרי שנה, שנתיים, שלוש.
במדינת ישראל זה לא ככה. שיטת הבחירות היא יחסית, נוצרת קואליציה של מפלגות אינטרסנטיות, והתרבות הפוליטית בישראל מביאה לכך שהמטרה הראשונית של כל אופוזיציה שמכבדת את עצמה היא לנסות ולהפיל את הממשלה כמה שיותר מהר. התקציב עשוי להוות דרך טובה לכך- בעיקר כשיש בכנסת לא מעט גופים סקטוריאליים שמנצלים את התקציב כדי לאיים על הממשלה בכדי להשיג נתח גדול יותר ויותר מהעוגה.
בסיטואציה כזאת, הרעיון של תקציב דו-שנתי לא נראה כ”כ רע. אני אישית הייתי מנסה קודם להנהיג שיטת בחירות אחרת לגמרי, הרבה יותר אמריקאית באופיה, אבל מכיוון שאת זה כנראה שלא ניתן להשיג…
בין ישראל וארה”ב וזה ה-CBO. הלוואי עלינו מכון מחקר “קטן” כזה. למכון הזה יש תקציב של 40 מיליון דולר והוא הפיק בשנה האחרונה 40 דו”חות והופיע בפני הקונגרס 30 פעמים. אם בארץ לא היו מנהלים מדינה על ספינים ובאמת מנסים לפעול על פי מה שטוב למדינה אז מצבנו היה טוב. זו אמנם דוגמא קטנה, אבל היא מעידה לדעתי על חוסר הרצון להבין דברים לעומק וחוסר התכנון לטווח ארוך שקיים בארץ בכל תחום. בארה”ב לפחות אפשר לתכנן ל4 שנים קדימה.
אני בהחלט נגד תקצוב דו-שנתי, אולם נשאלת השאלה האם כלל קיים כוח לנציגי העם בתקצוב חד-שנתי כמו שחלק נוטים לחשוב. איך אומרים? מסופקתני.
אגב, “גדוּלתה של חוקת ארה”ב היא שאיש אינו יכול לחטוף אותה” היא אמירה שהייתי מאוד רוצה בנכונותה, אך מתבררת כלא נכונה ככל שהולכים ונוקפים הימים
סוגיית התקצוב הרב שנתי היא שולית יחסת משום שתהליך התקצוב בישראל ממילא איננו שוט משמעותי מאז שהוצג חוק ההסדרים.
מהפכה חוקתית משמעותית הרבה יותר אירעה לפני 14שנה, כאשר בתוך האנדרלמוסיה שאפפה את מדינת ישראל ניתן בירושלים פסק הדין בענין בנק המזרחי שהקנה לבית המשפט העליון בישראל סמכויות שאין להן אח ורע בעולם כולו. ברק עצמו הוא דספוט נאור שקידם ערכים ראויים, אך השיטה שנוצרה היא מסוכנת מאוד. מעבר לתחזית העתידית העגומה כתוצאה מהארגון המשטרי החדש, גם ניסיון העבר הקצר מלמד רעות- מאז שנטל בת המשפט העליון סמכויות נרחבות כל כך התדרדר מעמד הפרלמנט לשפל המדרגה, והדיון הפוליטי מתקיים בסופו של דבר באולמות בית המשפט ולא באולם המליאה. יהיה זה סוג של אבסורד וסוריאליזם אם עו”ד/ח”כ נמרץ יגיש לבג”צ עתירה נגד חוקתיות חוק התקציב החדש- שטיינץ יוכל תמיד לבוא ולומר בחצי חיוך לבית המשפט כי “למדתי מהטוב מכולם”.
אנא הרשו לי להציג עמדה שונה במקצת מזו של קרני, כמה דיו והקשות מקלדת נשפכו והוקלקו על טווח הראיה הקצר של הפוליטיקאים שלנו? כמה אנו אוהבים לקטר על כך שאופק התכנון בישראל לא ארוך יותר מאופק השירות של השר הרלונטי במשרדו.
ומה רע במסגרת תקציב דו שנתית?
מרבית התקציב (מעל 80%) הוא תקציב קשיח שלמעשה אי אפשר לגעת בו והוא כולל סעיפים כגון החזרי חובות והלואות של הממשלה בחול ובעיקר משכורות לעוברי מדינה (משכורות הנמוכות ב 80% מהממוצע בסקטור הפרטי- לכל אוהבי הביקרת הפופוליסטית על “המושחתים”).
אי אפשר לקצץ משכורות ואי אפשר לפגוע בתנאים הסוציאלים שך העובדים בין כה וכה.
על תקציב הביטחון בין כה וכה אין משא ומתן אמיתי אז מה נשאר לנו – בעיקר תשתיות, חינוך והטבות סוציאליות.
הטבות סוציאליות מוסדרות בעיקר בחוק ההסדרים ואפשר לשנותן במהלך השנה.
כלומר מרבית התקציב הוא תשתיות ופיתוח- פרויקטים ארוכי טווח בין כה וכה.
בהתחשב במשאבים העצומים להכנת התקציב בעיקר מצד האוצר לא נורא אם מרבית סעיפיו יוגדרו כסעיפים דו שנתיים ועלהם יתקיים דיון פעם בשנתיים.
אכן יש פגיעה בכוח הכנסת אך מנגד בהתחשב בבעיות הנגזרות מחוסר היציבות הפוליטית אצלנו והעובדה כי כבר פעמים המדינה החלה את שנת העבודה ללא תקציב מוסכם איני יודע מה עדיף
כמדומני בממשלת שרון הראשונה היה הליכוד המפלגה השלטת עם 19 מנדטים.
יונתן סלדון- יואב הדגיש שתמיכה בתקציב דו-שנתי היא לגיטימית והמאמר אינו עוסק ביתרונות וחסרונות כלכליים אלא בקלות הבלתי נסבלת שבה לשים כאן עקרונות חוקתיים כתובים.
תיכנון התקציב בישראל – והמצב במדינות אחרות איו שונה, למיטב ידיעתי – נעשה, בדרך כלל, בגישה שניתן לכנותה תוספתנית: לאמור, הבסיס לתקציב החדש בו נעשות התאמות יחסיות. טווח ההשפעה בשיטה כזו הוא נמוך יחסית: אין כאן קריאת תגר של ממש על הנחות ותפיסות יסוד ששימשו בהכנת התקציב הקודם, אלא אך ‘תיקוני כיוון’.
יכול שיתרונו של תקציב דו-שנתי בכך שהוא יאפשר גם חופש מחשבתי גדול יותר בהכנת התקציב. ואם כך – זה הוא יתרון משמעותי שלו.
עומרי (זיהוי מלא בבקשה) ירד לסוף דעתי: הביקורת שלי מכוּונת בייחוד על האופן שבו שינוי כל כך מהותי בִּפעולת בית המחוקקים נעשֶׂה כלאחר יד, מבלי לעמוד לדיון פרלמנטרי וציבורי.
אבל אני מבקר גם את עצם הכיוון, מפני שאני רואה בו חלק מתכנית לשינוי המשוואה החוקתית: המעטת כוחה של הכנסת לטובת הממשלה. אפשר בהחלט לטעון שנחוץ שינוי כזה. אפשר להציג נימוקים כבדי משקל לטובת כוח אקזקוטיבי חזק. אני חושב שאתנגד לרוּבּם, אבל אחשוב את הצגתם לרצויה וּללגיטימית. זה בדיוק מכלל העניינים הצריכים להידון בדעת קהל משכילה.
אני מתנגד מעיקרו לנסיון סמוי להרוס את החוקה הישראלית (אני משתמש כמובן ב”חוקה” במובן הפילוסופי, לא המשפטי, מפני שלישראל אין חוקה בתור שכזאת. יש לה, לעומת זאת, היגיון חוקתי והרגלים חוקתיים). המהירות שבה הממשלה החלשה הזו עשתה נסיון לזכות בסמכויות שלא ניתנו לה היא אקט אנטי-חוקתי.
אני מקווה שהעניין יגיע אל בית המשפט העליון, ויוטרף שם. לא כל דיון יכול להיות מעשי ותועלתני באופן צרוף. אני מכבד את כל טענותיו של יונתן סלדון, אבל מוטב לזכור שחוקה דמוקרטית אינה עוסקת בתוצאות. היא עוסקת בתהליך. זו עצם מהותו של שלטון החוק: ציות לכללי התהליך. אנשים אינם נענשים מבלי לעמוד למשפט גם אם אשמתם ידועה.
המושג האנגלי due process הוא בדיוק הנותן. יש לנו עיקרים מקודשים של משפט כמו habeas corpus (צו הבאה). בית המשפט העליון של ארה”ב הטעים לפני ארבעים שנה בפסיקה מהפכנית את החובה העליונה של שוטר להודיע לעציר את זכויותיו. בהיעדר צו הבאה, או חיפוש; בהיעדר הודעה על זכויות בתי משפט מבטלים הרשעה, או אוסרים על הצגת ראיות.
האקט של אינוס חוקה, של זיופה, של חטיפתה הוא איום בלתי נסבל על עליונותו של שלטון החוק יהיו הכוונות טובות כאשר יהיו. זה קו ההגנה היחיד שיש לנו מפני שרירות לבה של ממשלה.
על הערת האגב של עומרי בעניין “מפלגת השלטון החלשה ביותר”: הליכוד הוא מפלגת השלטון החלשה ביותר מפני שהוא הפסיד בבחירות. לשרון אמנם היו תשעה-עשר מושבים ב-2001, אבל זה רק מפני שלא התקיימו בחירות לכנסת. לאהוד ברק היו רק 24 מושבים ב-1999, אבל הוא קיבל 57% מן הקולות בבחירות האישיות. בהיעדר בחירות אישיות, כאשר אמת המידה היא הייצוג הפרלמנטרי, הליכוד מוכרח להיחשב לחלש מכל קודמיו.
אגב, אסף, אני אסיר תודה לך שהעמדת אותי על ההבדלים בין המשטר החוקתי האמריקני ובין המשטר הישראלי. (-:
יואב, אין בעד מה, תמיד לשירותך (ואני מחזיר לך :-)). (האם עליי לציין שהבנתי את הסרקאזם? נו, הנה אני מציין…)
כדאי לציין, שהעובדה שאדם יודע עובדה מסויימת לא סותרת את האפשרות שהוא יחמיץ אותה כשהוא דן בסוגיה ספציפית. הצעת-המחטף לתקציב דו-שנתי היא סימפטום של חוסר-היציבות הפוליטי במדינה, ושל ניסיון לפתור את חוסר-היציבות הזה בכל מיני דרכים. זו אחת מהן, ובכך היא שונה מהותית מהצעה כזו במדינה שבה גם ככה שיטת השלטון טומנת בחובה יציבות מסויימת. זה מה שהתכוונתי לכתוב, ולא הקלדה מטקסטבוק על הבדלים בין שיטות ממשל.
אתה כותב בהודעתך האחרונה שאתה נגד הגדלת כוחה של הממשלה על חשבון כוחה של הכנסת. כסדר, אבל איכשהו צריכים גם למשול כאן, ולאורך זמן. הרי זה אינטרס של כולם שתהיה יציבות שלטונית מינימלית- גם של אלו שלא בחרו בשלטון הנוכחי.
(הבנתי שאתה מתנגד גם לחוסר-ההלימה שב”שינוי כללי המשחק” בכזאת מהירות, ובזה אולי אתה צודק. אבל בנוגע לנושא עצמו- הצורך ביציבות נשאר בעינו)
על-פי סעיף 3(א)(1) לחוק-יסוד: משק המדינה “תקציב המדינה ייקבע בחוק”.
על-פי סעיף 3(א)(2), שם, “התקציב יהיה לשנה אחת”.
בצד זאת, על-פי סעיף 3א (שהוכנס בחוק-היסוד בתיקונו משנת 1992):
“(א) הממשלה תכין לקראת כל שנת כספים תכנית תקציב רב-שנתית שתכלול את הצעת חוק התקציב לשנה הקרובה וכן תכנית תקציב לשתי השנים הבאות אחריה.
(ב) הממשלה תניח על שלחן הכנסת את תכנית התקציב הרב-שנתית ביחד עם הצעת חוק התקציב.
(ג) כל הצעת חוק תקציב שתגיש הממשלה לכנסת תתבסס על תכנית התקציב הרב-שנתית שהוכנה והונחה על שולחן הכנסת לפי סעיף זה בשנה הקודמת”.
(וישנו כמובן גם חוק יסודות התקציב מ-1985 המפרט את עקרונות התקציב והגשתו)
הכנסת קבעה, הכנסת לקחה, יהי שם הכנסת וגו’
ישנו מאמר מעניין של פרופ’ אריאל בנדור מאוניברסיטת חיפה, וזה גם נושא עבודת הדוקטורט שלו כמדומני, על השינויים הרבים שנעשו בחקיקת-היסוד בישראל (הדבר הקרוב ביותר לחוקה כתובה שיש אצלנו) – נכון יותר: הקלות הבלתי נסבלת.
מקום בו שינו שינוי משמעותי כל כך – וקצר טווח כל כך – את דרכי השלטון (בחירת והרכבת הממשלה), אל לנו להתפלא על שינוי שיטת התקצוב