הנשיאות החד-צדדית. בצווים מינהליים תעשה לך מלחמה

ברק אובמה נאחז בקרנות המזבח של הנשיאות האימפריאלית. מאין לו רוב בקונגרס, ובהתקרב הבחירות של אמצע הקדנציה, נשיא ארה“ב הודיע השבוע שהוא יוותר על שיתוף פעולה וינסה למשול באופן חד-צדדי, בלי חוקים ובלי מינויים. אבל לאמריקה נכונו לפחות שלוש שנים נוספות של מבוי פוליטי סתום. מקור בין לאומי של חוסר השראה

הנשיא ישיר לנו סולו. אובמה על עמוד השער של עתון הבית שלו, ׳שיקאגו סאן-טיימס׳, למחרת נאומו על מצב האומה. הוא בשום פנים לא כיכב על כל העמודים הראשונים של עתוני אמריקה. מזג האויר הארקטי ומותו של פיט סיגר התחרו בו. אבל כל אימת שהגיע לעמוד הראשון, הוא הכתיב את הקצב. (המקור: התצוגה המקוונת  של העמודים הראשונים בעתונים, במוזיאון Newsem, וושינגטון)

הנשיא ישיר לנו סולו. אובמה על עמוד השער של עתון הבית שלו, ׳שיקאגו סאן-טיימס׳, למחרת נאומו על מצב האומה. הוא בשום פנים לא כיכב על כל העמודים הראשונים של עתוני אמריקה. מזג האויר הארקטי ומותו של פיט סיגר התחרו בו. אבל כל אימת שהגיע לעמוד הראשון, הוא הכתיב את הקצב. (המקור: התצוגה המקוונת של העמודים הראשונים בעתונים, במוזיאון Newsem, וושינגטון)

״שנת המעשה״, היתה הכותרת הראשית בעתון בבייקרספילד, קליפורניה, ובשורה של עתונים אחרים בארה״ב

״שנת המעשה״, היתה הכותרת הראשית בעתון בבייקרספילד, קליפורניה, ובשורה של עתונים אחרים בארה״ב

 

״לא נוכל לעמוד באפס מעשה״, על עמוד השער של ׳ניוזדיי׳, בלונג איילנד, מזרחה מניו יורק

״לא נוכל לעמוד באפס מעשה״, על עמוד השער של ׳ניוזדיי׳, בלונג איילנד, מזרחה מניו יורק

הנשיאות האמריקאית היא מוסד רב-פרדוקסים. לאחר מלחמת העולם השניה התחיל להופיע, בספרות האקדמית וכמובן בעתונות, המושג ”הנשיאות האימפריאלית“, כדי לציין את כוחה העצום.

ארה“ב עברה למצב מלחמה פחות או יותר קבוע, עם צבא סדיר של מיליון חיילים, עם פריסה קבועה ועצומת-ממדים מעבר לים. הנשיא נעשה ”מפקד עליון“ גם בימי-שלום.

החוקה האמריקאית לא התכוונה לקביעות כזאת. היא העניקה לנשיא סמכויות מיוחדות לעת מלחמה, אבל מלחמות נועדו להיות נדירות ומוגבלות, ורק הקונגרס היה מוסמך להכריז אותן.

הנשיאות במאה ה-19, ובמידה מסוימת בשליש הראשון של המאה ה-20, היתה אנמית להפתיע. לנשיאים היתה השפעה מוגבלת על מהלך העניינים. לאחר שהסתלק דור המייסדים, רוב הנשיאים הסתפקו בכהונה אחת. כיום נשיא נחשב לעתים קרובות ל“ברווז צולע“, אם אין הוא מתמודד על כהונה נוספת, או אם נשארו רק שנתיים עד סוף הקדנציה השניה שלו.  ב-125 השנה הראשונות של הרפובליקה, הצליעה התחילה כמעט מייד.

הרושם של בני זמננו הוא שהנשיאות היתה נוסחה חלופית לראש ממשלה במשטר פרלמנטרי. לא כן. היא היתה חלופה לא לראש ממשלה, אלא למלך. הרעיון של ראש ממשלה כמנהיג הרשות המבצעת הוא רעיון מודרני. הוא לא היה קיים באמצע המאה ה-18, לא ברצינות, אפילו לא באנגליה. ממילא, הבררה לא היתה בין בין נשיא חזק (כמו בארה“ב) ובין נשיא חלש (כמו בישראל), בין ראש ממשלה חזק (כמו בבריטניה) ובין ראש ממשלה חלש (כמו בצרפת). נשיא זה כל מה שהיה. אילו התאזרו המושבות המורדות בסבלנות עד אמצע המאה ה-19, כמו קנדה, יתכן שארה“ב היתה נולדת כדמוקרטיה פרלמנטרית עם ראש ממשלה.

קריאת תיגר על הרשות המחוקקת: ״אובמה מדגיש את כוחו הביצועי״, בעתון בעיר-שדה בקליפורניה

קריאת תיגר על הרשות המחוקקת: ״אובמה מדגיש את כוחו הביצועי״, בעתון בעיר-שדה בקליפורניה

האבולוציה של החוקה האמריקאית, מתחליף-למלך עד נשיא-קיסר, חוללה עימות בלתי-נמנע בין כוונות המחוקקים ובין הפרקטיקה של הכוח הפוליטי. משנות ה-30 של המאה שעברה נעשו נסיונות חוזרים להגביל את כוחה של הנשיאות. אבל היא צברה כל כך הרבה כוח, עד שהנסיון הזה בדרך כלל לא עלה יפה.

אפילו משברי וייטנאם, ווטרגייט ואיראן-קונטראס לא הפחיתו את כוחה, אלא לכל היותר באופן זמני. מלחמת עיראק השניה הזיקה יותר, אבל מוקדם לדבר על נזק קבוע (חוץ מן הנזק שנגרם לכוחה הבין לאומי של ארה“ב וליכולת הרתעתה).

להמריא ממצב של טיוטה

השבוע ראינו את ברק אובמה מנסה להיאחז בקרנות המזבח של הנשיאות האימפריאלית. בתחילת השנה הששית של נשיאותו, הרוח יצאה זה כבר ממפרשיו. השפעתו על תהליך החקיקה מינימלית, יוזמותיו בענייני פנים אינן מצליחות להמריא ממצב של טיוטה; בעוד עשרה חודשים יהיו בחירות אמצע-קדנציה לקונגרס, וסביר להניח שמפלגתו תפסיד, אולי אפילו תאבד את אחיזתה בסנאט.

במשטר פרלמנטרי, ראש ממשלה במצבו של אובמה היה צריך לכונן קואליציה חדשה, או ליזום בחירות חדשות. באמריקה אין קואליציות, בוודאי לא קבועות; אין משמעת סיעתית מחייבת; ואי אפשר לפזר את הקונגרס. חוסר גמישותה של החוקה האמריקאית הוא מקור של יציבות ושל גאווה (בחירות לנשיאות ולקונגרס נערכו אפילו בעיצומן של מלחמת האזרחים ושל מלחמת העולם השניה). אבל החוקה הזו מניבה מפעם לפעם, בתכיפות ניכרת, ניטרול הדדי ושיתוק.

נשיאים חזקים במיוחד ופופולריים במיוחד היו מסוגלים לכופף זרועות, ולהשיג הסכמה קונגרסיאלית רחבה, ולכלול בה אפילו חלקים של האופוזיציה. לינדון ג‘ונסון באמצע שנות ה-60, רונלד רייגן בתחילת שנות ה-80 היו שתי הדוגמאות הבולטות ביותר של נשיאים אימפריאליים שאילפו את הקונגרס, והשיגו את מבוקשם. לעומתם היו דוגמאות הפוכות: ג‘ימי קרטר לא הצליח לכוון את תהליך החקיקה, אף כי מפלגתו נהנתה מרוב ניכר בשני בתי הקונגרס; ג‘ורג‘ בוש האב נכנע לדמוקרטים בקונגרס בשאלות פנים וכלכלה, אם כי הצליח לכופף די זרועות כדי לקבל אישור למלחמת עיראק הראשונה.

ביל קלינטון איבד את רוב כוחו בענייני פנים לאחר שנתיים, כאשר הרפובליקאים השתלטו על שני בתי הקונגרס. שש השנים הבאות של נשיאותו עמדו בסימן של התאוששות כלכלית מסיבית (הרבה בזכות בועות הבורסה והנדל“ן), והוא תבע אשראי על ההצלחה; אבל למעשה יריביו הכתיבו את הקצב, והוא התנחם במדיניות חוץ, לפחות לאחר שניצל מהדחה בידי הסנאט.

ממצאי סקר דעת קהל חדש בארה״ב. התפרסם השבוע ב׳וול סטריט ג׳רנל׳ וברשת אן.בי.סי. (המקור: גלובס)

ממצאי סקר דעת קהל חדש בארה״ב. התפרסם השבוע ב׳וול סטריט ג׳רנל׳ וברשת אן.בי.סי. (המקור: גלובס)

”דו מפלגתיות“ מי ייתן?

ברק אובמה עומד בין קלינטון לקרטר. אין לו הנסיון הפוליטי של קלינטון, ויש לו לעומת זאת משהו מהתחסדות קרטר ומן האגוצנטריות שלו. ההצלחה התחיקתית הגדולה ביותר של נשיאותו, הרפורמות בשירותי הבריאות, הושגה במרוצת השנתיים הראשונות, כאשר לדמוקרטים היה רוב ניכר בקונגרס.

גם אז, הרפורמות אומצו על חודו של קול. נשיאים אמריקאיים אוהבים לענוד תווית ”דו-מפלגתית“ ליוזמות החקיקה שלהם. הם מעדיפים שמחוקק או שניים ממפלגת האופוזיציה יעמדו לצידם, כאשר הם חותמים על החוק לעיני המצלמות. לאובמה לא היה אפילו תומך רפובליקאי אחד.

מה מן המצב הזה היה תוצאה של היעדר כשרונות פוליטיים אצל הנשיא, ומה של קנאות רעיונית בשורות האופוזיציה? קשה לכמת. ברור למדי שזה היה צירוף נסיבות.

כך או כך, רוב האמריקאים לא תמכו בחקיקה, והבחירות לקונגרס באמצע הקדנציה הראשונה של אובמה החזירו את בית הנבחרים לידי הרפובליקאים. יתר על כן, ההתנגדות לרפורמות הבריאות שינתה את הדמוגרפיה הרפובליקאית: שליש מצירי המפלגה בבית הנבחרים נשבעו אמונים לתנועת ׳מסיבת התה׳ הרדיקלית. הם לא הגיעו לוושינגטון כדי להתפשר עם הנשיא, אלא כדי לתקוע מקלות בגלגליו.

הגעתם פתחה פרק חדש בהיסטוריה הפוליטית האמריקאית: היא שמטה את הבסיס הרציונלי של הדו-שיח המפלגתי. אם צד אחד אינו מעוניין בשום נוסחת פשרה, על מה בכלל אפשר לדבר? כך נסללה הדרך אל העימותים התקציביים הרי-האסון של השנה שעברה, כאשר סרבנות רפובליקאית חייבה סגירה חלקית של משרדי הממשלה הלא-מתוקצבים.

”גם לנו יש מנדט“

באמצע קרה משהו לא צפוי: אובמה חזר ונבחר לנשיא בהפרש סולידי של חמישה מיליון קולות. ממש כמו ב-1995, הרפובליקאים נתקפו שכרון-נצחון מוקדם מדיי. אז הם הניחו קשר ישיר בין נצחונם בבחירות של אמצע הקדנציה ובין הבחירות הבאות לנשיאות. הם חשבו שקלינטון הובס, עוד לפני שחזר והעמיד את עצמו לבחירה. זו היתה הנחתם על אובמה לאחר נצחון אמצע הקדנציה ב-2010.

בחירתו החוזרת של אובמה לא מיתנה אותם. מנהיגם, יושב ראש בית הנבחרים ג‘ון ביינאר, הודה בלשון רפה של“אובמה יש מנדט“, אבל מיהר להוסיף, ”גם לנו יש מנדט“. מנדט למה? 2013 הראתה, שזה היה מנדט להשתמטות משיתוף פעולה עם הנשיא.

הנשיא לוחץ את ידו של המנהיג הרפובליקאי רב ההשפעה ביותר בוושינגטון, יושב ראש בית הנבחרים ג׳ון ביינאר. פרגמטי על פי נטיותיו הטבעיות, ביינאר עומד בראש סיעה שחלק ניכר מחבריה אינם מעוניינים בשום פשרה עם הנשיא, יהיו התוצאות אשר יהיו. העמוד הראשון של עתון בסינסינטי, אוהיו

הנשיא לוחץ את ידו של המנהיג הרפובליקאי רב ההשפעה ביותר בוושינגטון, יושב ראש בית הנבחרים ג׳ון ביינאר. פרגמטי על פי נטיותיו הטבעיות, ביינאר עומד בראש סיעה שחלק ניכר מחבריה אינם מעוניינים בשום פשרה עם הנשיא, יהיו התוצאות אשר יהיו. העמוד הראשון של עתון בסינסינטי, אוהיו

רק לקראת סוף השנה התחילו להתחוור לרפובליקאים התוצאות של קשיחותם. תבוסת המפלגה בבחירות למושל וירג‘יניה, בנובמבר, היתה תוצאה ישירה של סגירת משרדי הממשלה. סקרי דעת הקהל אמנם הצביעו על שקיעה נמשכת במעמד הנשיא, אבל גם הראו שהרפובליקאים בקונגרס נמאסו על הבוחרים. בסוף השנה התעשת ביינאר, והשליט סדר בסיעתו. בזכות הסדר הושגה הסכמה מוגבלת על ענייני תקציב.

נאומו השנתי של אובמה על מצב האומה השבוע הכיל הזמנה לרפובליקאים להוסיף ולהתעשת — אבל כלל את הסנקציה היחידה שבידי הנשיא: הוא ינסה למשול באופן חד צדדי. אמנם אין לו הסמכות לחוקק, ובוודאי אין לו הסמכות להפר חוקים קיימים — אבל יש לו הסמכות, או לפחות היכולת, לחתום על צווים מינהליים. למשל, הוא מתכוון למהר ולחתום על צו, שיעלה את שכר המינימום של עובדי ממשלה.

טדי ופרנקלין אהבו לחתום

נשיאים נטולי-רוב חתמו על צווים מנהליים בעבר. ב-1948, צו מנהלי סיים את ההפרדה הגזעית בצבא ארה“ב. אם נרחיק עוד יותר, ההכרזה על שחרור העבדים, ב-1863, באה בצו מנהלי שחתם הנשיא לינקולן. אבל לא ברור כלל אם לצו ההוא היה תוקף מחייב בימי שלום. היה צריך לתקן את החוקה, כדי להבטיח את מימושו.

השימוש המסיבי בצווים מנהליים התחיל רק במאה ה-20. אם ב-110 השנה הראשונות של הרפובליקה נחתמו רק 1,262 צווים, הנה הנשיא הראשון של המאה ה-20, טדי רוזוולט לבדו, חתם על 1,081 צווים. דודנו הרחוק פרנקלין, שהיה נשיא במשך 12 שנה, חתם על 3,522 צווים. מאז, הממוצע היה של 300 צווים לנשיא. אובמה הספיק כבר לחתום על 167 (סטטיסטיקה על הצווים המנהליים ניתנת בוויקיפדיה, המהדורה האנגלית).

החד-צדדיות אינה מסתיימת בצווים מנהליים. נשיאים מתוסכלים נוטים יותר ויותר להורות על ”מינויי פגרה“ למשרות פדרליות, כאשר אינם מצליחים לקבל אישור קונגרסיאלי (כל מינוי פדרלי בכיר, בשירות המדינה ובמערכת המשפט, מצריך אישור של הסנאט). מינויי פגרה נעשים כאשר כל חברי הקונגרס נמצאים מחוץ לוושינגטון.

האמצעי הזה נולד בימיה הראשונים של הרפובליקה, כאשר הקונגרס היה מתפזר לחודשים ארוכים, ותחבורה היתה מוגבלת לכרכרות עם סוסים. לא לזה התכוון המחוקק, אבל הוא לא התכוון להרבה מאוד דברים הנעשים בשמו. מינויי פגרה פוקעים מאליהם לאחר כמה חודשים, אבל הם נוטים להלהיט את הרוחות בוושינגטון, מפני שכרוך בהם נסיון של הרשות המבצעת לעקוף את הרשות המחוקקת.

2016?

היו זמנים שאמריקה היתה מתנהלת מאליה. הם חלפו. הנסיונות התקופתיים להחזיר את הממשלה הפדרלית לממדיה המקוריים מעולם לא עלו יפה. אולי שקיעת אמריקה תכווץ את ממשלתה, אבל מוטב שאיש לא יעמוד עם שעון-עצר, בעיקר אם השעון הזה מיוצר בסין.

הדשדוש הפוליטי באמריקה יתארך ויילך. נצחון רפובליקאי כי יבוא בבחירות לקונגרס בחודש נובמבר לא יחלץ את המערכת מן הדשדוש. רק נצחון סוחף של מפלגה אחת ב-2016 — לנשיאות ולקונגרס — יוכל להעלות את המערכת על מסלול ברור, לפחות למשך שנתיים. הסיכוי? קיים, כמובן, אבל רחוק מלהיות ודאי.

וושינגטון היא עכשיו מרכז אוניברסלי של חוסר השראה. הדמוקרטיה האמריקאית ראויה לקנאה על הרבה מאוד דברים, אבל לא על האופן שבו מתנהלת ממשלתה.

תגובות יתקבלו ברצון ובהערכה. הן יתפרסמו אם יהיו ענייניות, ויימנעו מהתקפות אישיות.

המגיבים מתבקשים להזדהות, ולהשאיר כתובת דואל אמתית, אשר תיבדק. הכתובת לא תיראה בעמוד, היא נועדה לאימות בלבד. אנא במטותא, כתובות אמתיות בלבד. תגובה שלא תהיה בת-אימות לא תתפרסם.

אם המגיב או המגיבה מעדיפים ששמם המלא לא יופיע, יציינו-נא בגוף המסר. תודה

פרסם תגובה או השאר עקבות: Trackback URL.

תגובות

  • דני פ   ביום 4 בפברואר 2014 בשעה 22:14

    "הרעיון של ראש ממשלה כמנהיג הרשות המבצעת הוא רעיון מודרני. הוא לא היה קיים באמצע המאה ה-18, לא ברצינות, אפילו לא באנגליה"

    נכון. באנגליה אחרי המהפכה המהוללת מלכו רוב הזמן נשים או זרים שהיו חלשים פוליטית, אבל בפוטנציה המלך עדין היה חזק מאוד. צריך להזכיר שמוסד הסנאט היה תחליף לבית הלורדים, וכונן במודע ע"מ להוסיף נופך אריסטוקרטי למערכת הפוליטית האמריקאית. מעניין שבתחילת המאה ה-20 טיפלו גם האמריקאים וגם הבריטים בבית העליון שלהם: בעוד שבבריטניה הבית העליון נדחק הצידה ומאז הוא חסר השפעה, בארה"ב החליטו על בחירה ישירה של סנטורים, מה שדווקא העצים את בולטות המוסד ע"ח בית הנבחרים, למרות ששיטת הבחירות לסנאט היא לחלוטין בלתי דמוקרטית (קליפורניה וואיומינג בוחרות את אותו מספר נציגים לסנאט). החוקה הבריטית עברה אבולוציה הדרגתית; החוקה האמריקאית נמצאת עדין במאה ה-18.

    "נשיאים חזקים במיוחד ופופולריים במיוחד היו מסוגלים לכופף זרועות, ולהשיג הסכמה קונגרסיאלית רחבה, ולכלול בה אפילו חלקים של האופוזיציה. לינדון ג‘ונסון באמצע שנות ה-60, רונלד רייגן בתחילת שנות ה-80 היו שתי הדוגמאות הבולטות ביותר של נשיאים אימפריאליים שאילפו את הקונגרס"

    בעבר לא היו המפלגות כה מפולגות אידאולוגית כמו היום. מלחמת האזרחים הטילה צל מאוד ארוך על המערכת המפלגתית האמריקאית, ועד כמעט סוף המאה ה-20 היו דמוקרטים שמרנים ורפובליקנים ליברלים שאיתם יכול היו נשיאים משתי המפלגות להשיג הסכמה דו-מפלגתית. כיום המצב אינו כזה.

  • ori   ביום 5 בפברואר 2014 בשעה 15:33

    במשך כמעט 250 שנה הממשל ניהל את המדינה גם בתקופות בהן הנשיא לא שלט בשני הבתים. מדוע זה לא עובד כעת? בשל חוסר הכשרון של הנשיא הנוכחי? חוסר האמון בו? מאחר ומאישי התפקידים הבכירים חלשים מדי, לא משנה מי הם מיצגים? חוסר אמון של הציבור בימין ובשמאל? או אולי מאחר ואנשי הפיננסים הלובים והפדרל רזרב מנהל את המדינה ולא הנבחרים.

  • גיל   ביום 7 בפברואר 2014 בשעה 17:52

    אובאמה היה צריך כבר מזמן לא להסתמך על הקונגרס ולשלוט יותר ביד רמה ובאופן חד צדדי. הוא שיחק לידיים של הרפובליקנים כשמרח את הזמן ביוזמות חקיקה שונות כאשר הכוונה שלהם הייתה לשבש כל חקיקה שהוא מציע. זה שוושינגטון תקועה זה בעיקר באשמת הרפובליקנים. אפילו חקיקה על הגירה שכל כך חיונית הם לא מסוגלים לעשות. עם זאת, ההישגים שלו הם גדולים, רק מה, לא ממש "סקסיים". יש ירידה ממשית באבטלה, שוק הדירות מתאושש, חוק הבריאות שלו חוסך הרבה כסף לאנשים ולמרות שהוא לא מושלם הוא רק ילך וישתפר. ההשקעות שלו בתשתיות ומחקר מדעי גדולות מאוד.

    עם זאת, אני מסכים איתך לגמרי שהדמוקרטיה האמריקאית בבעייה. צורת הממשל הנוכחי היא מתכון לשיתוק. מצד שני, היוזמות הכי מהפכניות כמו עישון מריחואנה ונישואי הומואים מגיעות כנראה מהמדינות עצמן.

השאר תגובה

%d בלוגרים אהבו את זה: